流域治理生态补偿机制研究 ——以“新安江模式”为例

摘  要：近几年，我国经济发展与生态保护之间的矛盾日渐突出，流域生态环境状况也不容乐观。流域生态系统作为重要生态系统之一，对于人类的发展和生存具有重要意义。流域生态补偿是目前实现人类社会健康发展以及流域生态资源可持续利用的一项重要措施。本文以浙皖两省新安江流域生态补偿机制试点为例，试图分析我国流域生态补偿面临的困难，并提出相关建议。

关键词：流域治理  生态补偿  建议

水资源是地球生命系统和人类社会赖以存在和发展最重要的物质保障和环境要素之一,而流域是人类最主要的饮用水源地。流域生态系统作为自然界中三大重要生态系统之一，具有大气调节、气候调节、水分调节等生态和经济功能，为人类的发展以及生存提供所需资源，保护和维持流域的基本功能，也是保障我国有限水资源合理规划利用和可持续利用的必然选择。

一、流域生态补偿是流域保护的新路径

（一）理论基础

   产权理论：流域除了对生态环境改善具有重要贡献，同时还拥有巨大的经济价值，从这一角度出发，对流域的保护与开发就和流域本身的产权归属有紧密关系。在明晰流域产权的前提下，对流域问题进行研究与分析，可以有效克服流域资源保护的核心问题，也可以为分配流域所产生的经济效益提供理论依据。

    外部性理论：一般而言，外部性可以分为正的外部性和负的外部性，就流域而言，对流域资源的利用会产生负外部性（外部成本），对它的保护会产生正外部性（外部收益）。当产生的社会边际成本收益与个人边际成本收益相背离时，市场机制无法发挥作用，需要借助外部力量，即明确的产权归属和政府干预两种方式，让受益方通过一定方式对受损方进行补偿，使边际补贴等于外部边际成本（边际外部收益），即实现流域生态保护外部性的内部化。

    激励理论：对流域资源的保护与开发，需要建立激励机制，这有利于调动人们的主观能动性和创造性，使人们尤其是依赖流域资源的居民积极参与其中，各方力量为了共同的目标展开行动。激励机制的关键就是建立生态补偿标准，且补偿标准的高低会直接影响是否能够对流域使用者产生正向的激励。

    公共物品理论：人们普遍认为，自然资源环境及其提供的生态服务具有公共物品属性。[1]生态系统服务功能效益一般具有完全的非排他性和非竞争性。流域的生态效益和社会经济效益构成了其公共物品的属性，且由于人类活动的过度干预与使用，导致流域资源的开发利用和环境保护之间产生矛盾，这就需要政府发挥行政职能，实施流域生态补偿等相关制度，保证流域的有效保护、合理使用、持续发展。

（二）实践要求

1、能够化解流域资源开发利用与保护的矛盾问题

由于多年来粗放式经济的发展、环境法律法规的不完善、人们环保意识的淡薄等原因，我国流域也面临着农业围垦、水利水电建设、水资源粗放利用、渔业资源过度利用、污染物排放等诸多社会经济威胁，提供的生态服务也日益减少。对此，国家和社会越来越关注流域的生态环境保护，投入的治理保护资金大幅增加，同时减少流域资源的开发利用程度。因而主要承担保护工作的流域上游地区，也大多被划为各类保护区，诸如湿地自然保护区、水源地保护区等等，这就必然限制到了当地居民的生存权和发展权，他们希望能够继续开发利用流域资源，用来增加收入，实现经济效益，从而提高自身的生活质量。因此，流域资源的开发利用与保护的矛盾就不可避免地发生。

通过建立生态补偿制度，设立补偿资金，对那些因保护流域资源而牺牲经济利益的个人或群体给予一定补偿，尽可能弥补他们因保护流域资源而受到的损失，进一步调动其保护流域生态环境的积极性。

2、能够实现流域生态环境保护与经济社会的可持续发展

承担流域生态环境保护主要责任的上游区域一般都是欠发达的贫困山区和生态脆弱地区，这些地区资金、技术和人才都严重短缺，而且一般以开发利用流域资源为经济增长点。一方面不能继续开发利用资源，一方面又承担保护重责，就会出现当地经济发展缓慢、保护资金不足等问题，与保护流域生态环境之间的矛盾就显而易见。

建立流域生态补偿制度，加大财政转移支付力度，通过政府及流域下游收益地区对上游地区为保护水质而付出的努力和损失进行补偿，有效缓解其保护资金不足的困境，同时，可通过多种补偿方式，加快上游地区经济社会的发展，从而实现流域生态环境保护与经济社会的可持续发展。

二、流域生态补偿的例证分析

（一）“新安江模式”概况

新安江流域跨皖浙两省，是连接安徽省黄山市和浙江省杭州市的一条重要河流，是长三角的重要生态屏障。[2]2000年以来，千岛湖蓝藻异常增殖等问题，引起各方高度关注。2011年以来，在习近平总书记倡导和推动下，皖浙两省先后开展了三轮新安江跨流域生态补偿机制试点。

作为我国跨省流域横向生态补偿的首次实践，新安江跨流域生态补偿机制首轮试点于2012年正式实施。安徽浙江两省签订《新安江流域水环境补偿协议》，每年设置5亿元补偿资金，其中中央财政承担3亿元、皖浙两省各出资1亿元。年度水质达到考核标准，浙江拨付给安徽1亿元，否则相反。

三轮试点以来，新安江流域总体水质为优并稳定向好，跨省界断面水质达到地表水环境质量二类标准，每年向千岛湖输送60多亿立方米干净水。[3]2015年，新安江跨流域生态补偿机制试点入选中央改革办评选的全国十大改革案例。 

  （二）新安江流域生态补偿机制的成功经验与不足之处

1.成功经验

    一是坚持思想引领工作，坚定生态优先、绿色发展的价值追求，弘扬生态文化，用“垃圾退还超市”等生态激励形式开展全民绿色行动。二是着眼于整体性和系统性，做好森林、水土、湿地等环境保护修复工作。三是推进产业结构调整和转型升级，构建绿色发展方式。四是以治理各类水污染源头为切入点，解决好环境突出问题，打好三大保卫战。五是科学确立监测指标、检测要求和补偿方式，让生态补偿机制发挥实效。六是落实推进生态文明制度，推动生态补偿法治化、制度化，依法保护、依法治理、依法追究。

2.不足之处

（1）补偿资金不足，且资金使用范围分散

补偿资金是指中央、省和各级政府为解决流域居民生态补偿问题，支持流域地区社会经济发展而专项安排的资金。长期稳定的资金投入是实施生态补偿的必要条件。新安江流域补偿模式是通过省际间每年有限的谈判协商完成的，两轮试点以来，新安江综合治理累计投入126亿元，而补偿资金仅35.8亿元，补偿不足明显，势必影响生态环境治理的可持续性。[4]另外，补偿资金的使用范围还存在过于宽泛、投向不合理现象。比如应由社会承担的学校、文化站等，有时也要动用一部分补偿资金，削弱了补偿资金集中投入的效果。

（2）补偿方式单一，市场机制作用尚未真正发挥。

补偿资金来源于中央和省级财政专项转移支付的一个优势就是较为稳定，但也反映出补偿方式的单一性，没有很好地发挥市场机制的作用。“新安江模式”的补偿资金全部来自于中央和皖浙两省的政府直接转移支付，其中中央财政转移18亿元，浙皖两省各转移支付9亿元，[5]其市场化手段，如价格、财税、金融、贸易等运用严重缺乏，社会组织和公众个人等其他主体参与度也比较低。

（3）治理成本与共享收益不匹配，影响环境保护者的参与积极性

新安江流域开展生态补偿试点以来，上游地区为水质的改善付出了巨大牺牲，如关停污染企业，严控船舶水污染，努力不让一滴污水流入江内，但是新安江流域试点补偿方式仅是资金补偿，且第三轮随着中央财政财力的退出，资金总盘只有2亿元，[6]这无法有力补偿环境保护者对此付出的牺牲，水质改善与城乡居民收入的增加和民生发展的矛盾不可避免地发生，必将影响环境保护者的参与积极性。

三、对策建议

（一）加快建立完善流域保护的相关法律法规

目前我国在流域生态补偿立法方面严重滞后，尽管有的省份和部门出台了一些规范性文件和部门规章，并开展了流域生态补偿试点，但国家层面的流域保护条例以及生态补偿条例至今仍没有出台，判断流域相关权利（所有权、收益权和使用权）的归属问题只能依据其他的法律或法规（《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国水法》等），流域的治理与保护工作举步维艰。因此，我国应尽快出台相关法律法规，对流域生态补偿的范围、对象、标准以及资金如何使用等问题做出明确规定，为流域生态环境的改善提供有力保障。

（二）加大对流域生态补偿和保护的资金投入力度

我国目前流域治理的资金主要来源于国家的公共财政，但投入远低于流域所产生的生态系统价值，也不能满足流域治理与保护的需要。与此同时，流域治理保护的社会投入不足，由于社会长期以来对流域的认识不足，社会对流域的生态效益意识淡薄并缺乏流域投入的积极性。亟须像建立森林生态补偿效益制度那样建立长效的流域生态补偿机制，加大流域保护资金投入力度。要完善补偿标准，管理部门应科学核算流域保护和恢复工程的成本，以及流域区域居民移民、退耕、禁渔、禁牧等的损失，以此作为补偿的依据，适当提高补偿标准。

（三）实现补偿方式的多样化

    在现有资金补偿的基础上，要因地制宜、多重补偿方式相结合，如实物补偿、政策补偿、智力补偿等等。立足各个流域自身的情况，积极推进技术补偿、劳务输出服务等“造血型”生态补偿方式，真正让受益与保护地区、上下游地区实现共建共享、共同发展的良好局面，从根本上构建可持续生计的生态补偿机制。另外，流域生态补偿的对象主要是住在流域附近的农民，但也包括在流域保护中做出较大贡献的个人、集体，在对他们进行补偿时，应注意补偿额度及方式的差异性，结合具体情况进行核算，不能简单的“一刀切”。

（四）构建多元主体参与的流域补偿机制

我国治理和保护流域的主要手段是建立各级自然保护区，这是一种传统的政府主导型手段，也从侧面表明政府主导是我国生态补偿最主要的特征，而国际上通用的市场化途径，诸如生态补偿税费、保证金、基金捐款、优惠信贷等方式，在我国的运用几乎处于空白。要充分发挥流域生态补偿机制的作用，单单以政府为补偿主体是远远不够的，比如就补偿资金的筹集而言，就还需要发挥其他社会力量的积极作用。